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    仓储业管理立法面临挑战

      信息来源:   发布时间:2021-12-07  点击数:

    为加强对仓储业的管理, 国家商务部将组织制定《仓储业管理办法》 (以下简称《办法》) 列入了今年重点立法工作计划。这是政府商务主管部门促进物流业健康发展的重要举措, 也是加强对仓储业管理、规范仓储业者行为、促进仓储业可持续发展的重大利好。但以“混业”经营为特征的一体化仓储服务对跨传统行业边界的横向管理、市场秩序的维护、运营风险的管控等都提出了新要求, 也给本次仓储业管理立法带来一系列挑战。

    挑战一:管理谁?

    是管理仓储企业吗?好像是的, 但不完全是, 需仔细。

    按照我国现行国民经济行业分类所秉持的管理型分类目的和产品导向型分类原则, 《办法》的管理对象应是仓储活动, 而不仅仅是仓储企业。换句话说, 《办法》应对所有以赢利为目的或不以赢利为目的的产业活动单位实施管理。

    查国民经济行业分类 (G B/T4754—2002) 目录:仓储业“指专门从事货物仓储、货物运输中转仓储, 以及以仓储为主的物流配送活动”。显然, 该定义既强调了仓储活动本身, 又反映了过去十多年来我国仓储业以至物流业与时俱进的发展。但这个定义没有明确划定仓储业的产业边界。按照该定义的结构, 仓储业从事的是“物流配送活动”, 这就值得商榷。

    先不管“物流配送活动”是什么意思。按照《物流术语》国家标准 (GB/T 18354—2006) , “配送”指的是“在经济合理区域范围内, 根据客户要求, 对物品进行拣选、加工、包装、分割、组配等作业, 并按时送达指定地点的物流活动。”即配送是物流活动。

    再查《物流术语》对“物流活动”的定义, 指的是“物流过程中的运输、储存、装卸、搬运、包装、流通加工、配送等功能的具体运作。”由于“具体运作”就是“活动”, 可知物流活动包括了配送活动。

    这样一来, 仓储业从事配送活动;配送是物流活动;物流活动又包括配送活动, 这似乎陷入了某种循环论证的槽臼。仓储业究竟从事的是什么性质的活动呢?

    在《物流术语》中, “仓储”指的是“利用仓库和相关设施设备进行物品的入库、存贮、出库的活动。”此定义的前半部分对仓储活动的手段 (仓储服务资源) 做了抽象和概括, 后半部分对仓储活动本身做了既直观又抽象的描述, 是对仓储活动比较经典的界定。该定义实际就是对仓储业的定义。

    至于国民经济行业分类对仓储业定义为何落脚“物流配送活动”, 颇令人费解。但笔者注意到, 在国民经济行业分类“仓储业”所属“其他仓储”中包括“以仓储服务为主的物流企业 (中心) 的活动”和“以仓储服务为主的配送企业 (中心) 的活动”两个小类。可能是为了在定义中一并反映现代物流业“混业”发展的新情况吧。但却忽视了物流活动大于配送活动, 也无需用“物流”来加强“配送”。物流与配送是不能并列的。

    总之, 《办法》的管理对象应是“仓储活动”。不管从事仓储活动的是单位还是个人;不管他们是以盈利为目的还是不以盈利为目的;不管是仓储企业干的, 还是制造业或批发零售等企业干的;不管是“入库、保管、出库”这三个基本活动, 还在这三者基础上的延伸服务。这样一来, 大家在立法的原则上就与国家宏观经济管理体系架构和产业分类标准相适应了。

    财政部和国家税务总局于2011年11月16日发布的《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点实施办法》 (财税[2011]111号) 之附件对应税服务范围的注释。其中, “仓储服务”作为若干“物流辅助服务”的一种, “是指利用仓库、货场或者其他场所代客贮放、保管货物的业务活动。”应该说, 这个定义对仓储活动本身的界定是不完整的。这种横向行政法规对仓储活动定义的差异, 应该引起《办法》制定者足够的注意。

    另外, 根据我国《企业名称登记管理实施办法》的规定, “企业名称应当由行政区划、字号、行业、组织形式依次组成”。但实际的情况是, 现在还有多少叫仓储企业的呢?有行业组织召开仓储业发展座谈会, 参会的企业几乎都叫物流企业。这多少有些令人沮丧, 但这是传统仓储、运输业向物流业转型升级的必然, 应该给本次仓储业立法工作新的启示。

    挑战二:谁来管?

    这个问题比较好回答, 一是政府部门;二是行业组织。但最大的挑战来自相关行业管理职能如何在政府部门和行业组织之间进行合理划分?

    长期以来, 业界希翼最好由一个政府部门来主管 (因为管的部门太多) 。但由于仓储活动分布在国民经济的方方面面, 既非行政的条条管理力所能及, 也非市场的块块管理能自成体系。从《物流业调整和振兴规划》的落实需要发改委协调33个部、委、局的动作, 就可见物流业或仓储业管理的难度。仓储业能否归口一个行政部门管理, 还有待于体制改革的进一步深化。

    随着市场经济的发展, 培育行业组织的自主管理功能已成为深化体制改革的重要内容。相关商务行政部门应该把更多的仓储业管理职能授权行业组织来实行, 一方面可以减轻政府部门管理负担、减少行政对微观经济体的过多干预;另一方面则能充分发挥行业组织的自治功能, 提高行业管理效率, 也符合国家培育“社会组织”自我管理能力的大趋势。

    挑战三:管什么?

    “管什么”是《办法》的核心内容, 是企业关注的焦点。主要应由四部分构成:

    管仓库建设。主要是相关技术和安全标准的设定, 因为这事关公共安全和社区利益。包括用地规划、建筑规范、消防安全、环境保护、功能要求等。必须特别指出的是, 《办法》中应该对与仓库建设密切相关的物流园区建设提出明确的管理要求。可以把物流园区看作是功能扩大和服务延伸的仓库。但不宜涉及“物流地产”, 因为它虽冠以物流之名, 但经济性质是“地产”, 经营性质是“租赁”, 物流或仓储企业是它的客户。除非地产商自营仓储。

    管仓储从业者。主要是仓储企业设立与开业条件, 以及从业者资质条件的设定等。包括仓储业管理者和专业技术岗位人员相关专业技能培训认证要求等。

    管仓储活动。主要是在“入库、保管、出库”这三个仓储核心活动的基础上, 提出仓储业运营规范要求。包括仓单管理、合同管理、配送管理、质押物管理、安全管理、以及企业制度建设要求等。《办法》要适当反映仓储服务新业态和新发展, 以便为另行组织制定相关下位管理法规, 并与其他相关法规相协调留有接口。上海仓储协会陈祥龙会长认为:重要的和带有方向性的仓储活动新业态在《办法》中必须明确点到, 但不宜过细。

    管仓储行业信息。主要是行业统计管理, 行业发展状况调查等。前者由行政部门来管, 后者由行业组织来做。行业总量信息纳入国家统计报表体系管理, 行业细分结构信息由行业组织自主管理, 但要建立行业主管部门与行业组织信息管理分享协调机制。至于仓储行业价值分析, 还是由市场来做。

    由于界定“管什么”实际上会构成对现行管理体制和利益关系的调整, 所以, 必须特别注意加强立法工作在行政部门间、在各相关行业协会之间的横向协调。

    挑战四:怎么管?

    《办法》的基本功能是调整仓储活动相关方利益关系。为此要理顺两个主要管理关系:一是纵向的行政和行业管理关系;二是横向的资产和合同管理关系。

    政府管理主要是以维护市场秩序为目的, 对仓储业行业总量、产业结构和发展状况的管理和相关服务。包括行业统计管理、税收管理、竞争管理、教育培训管理、以及相关投资服务管理。

    行业组织管理主要是以行业自律为目的, 对行业行为规范、技术标准、资质要求以及与行政部门的沟通管理和相关服务。

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